Indholdsfortegnelse og kolofon

Udgiver:
Det Centrale Handicapråd
Bredgade 25
Skt. Annæ Passage, opg. F, 4. sal
1260 København K
Telefon: 33 11 10 44
Telefax: 33 11 10 82
Teksttlf.: 33 11 10 81
Hjemmeside: www.dch.dk
Email: dch@dch.dk
November 2001
ISBN: 87-90985-10-9
Publikationen forefindes kun elektronisk på adressen:
http://www.dch.dk/publ/handlingsplan/

Indledning

Danmark var sammen med de øvrige medlemslande af FN med til at vedtage FN’s Standardregler om Lige muligheder for handicappede i december 1993. Disse regler formulerer nogle centrale handicappolitiske normer og målsætninger med det formål at vise vejen til handicappedes ligestilling og fulde samfundsmæssige deltagelse.

Siden tilslutningen til Standardreglerne har den danske regering arbejdet helt parallelt med intentionerne og målsætningerne i Standardreglerne. Statsministeren nedsatte i 1999 regeringens tværgående ministerudvalg for handicapområdet, som fik til opgave at samordne og koordinere regeringens handicappolitik. En måde at sikre at der arbejdes frem mod de normer og målsætninger, som Standardreglerne angiver, er ved at udarbejde handlingsplaner.

Ministerudvalget støtter ideen om at udarbejde handlingsplaner, der konkret fastsætter, hvordan initiativerne gennemføres og af hvem. Således fremgår det af regeringens rapport: "Lige muligheder for handicappede – nye indsatsområder", afsnit 2.3:

"Det er regeringens opfattelse, at brugen af handlingsplaner understøtter samordning, koordinering og prioritering af indsatsen og skaber klarhed over rammerne for initiativerne, såvel økonomisk som de tidsmæssige."

Der bør opstilles strategier for, hvordan vi når de målsætninger, vi har på handicapområdet på kort, lidt længere og lang sigt. Ellers risikerer vi, at der intet sker, fordi udfordringen på kort sigt virker for uoverkommelig, og økonomien ikke er tilstrækkelig. Netop ved at udarbejde bindende handlingsplaner formår man at virkeliggøre politiske visioner, som ellers synes uoverskuelige.

Udarbejdelse af handlingsplaner har tillige et væsentligt forebyggende sigte. Handlingsplanerne sikrer nemlig et styret og planlagt forløb og er med til at hindre dyre og dårlige lappeløsninger. Derfor er der heller ikke tvivl om, at handlingsplaner – også selv om de på kort sigt kræver økonomiske investeringer - vil være økonomisk fordelagtig på længere sigt. I lande som f.eks. Sverige og Norge er man nået langt med at udarbejde bindende handlingsplan inden for bl.a. handicapområdet.

På det individuelle plan har vi for længst erkendt værdien af handleplaner. Både i sociallovgivningen og i arbejdsmarkedslovgivningen vrimler det med eksempler på krav om udarbejdelse af individuelle handleplaner for modtagere af sygedagpenge, personer med vidtgående handicap, revalidering, langtidsledige etc.

Inden for de senere år er det da også blevet mere udbredt at udarbejde handlingsplaner på forskellige forvaltningsområder inden for kommuner, amter og de ministerielle områder. Det gælder også på handicapområdet, hvor der bl.a. er udarbejdet handlingsplaner for handicappedes IT-brug, handlingsplan for handicappedes adgang til det fysisk miljø og handlingsplan for tilgængelighed til kulturen. Ligeledes har en række kommuner udarbejdet handlingsplaner på handicapområdet.

Problemet med mange af de hidtidige ministerielle handlingsplaner er imidlertid, at instrumentet ofte bruges for tilfældigt og uforpligtende. Flere af de ministerielle handlingsplaner er bagudrettede, deskriptive og mangler klare mål. Der mangler ofte en organisation og klar ansvarsplacering i forbindelse med udførelse af målene og opfølgning. Konsekvensen af dette er, at flere af målene ikke bliver ført ud i livet, og at der ikke sker en løbende erfaringsudvikling.

Det Centrale Handicapråd har derfor valgt at bidrage til processen ved udarbejde en model for, hvordan man kan arbejde med handlingsplaninstrumentet. Hensigten er at tilskynde og inspirere ministerierne (og andre) til at påbegynde en proces med at udarbejde handlingsplaner for deres handicappolitiske indsats. Handlingsplanen vil også kunne danne grundlag for ministeriernes årlige redegørelse.

Forventningerne er ikke, at alle problemer skal løses her og nu. Men netop ved at udarbejde bindende handlingsplaner, kan man virkeliggøre politiske visioner, som ellers synes uoverskuelige. Og lige så væsentligt sikrer man ved at udarbejde en handlingsplan kvalitet og sammenhæng i ministeriets handicappolitiske indsats.

I forbindelse med den følgende beskrivelse af indholdet af en handlingsplan, bruger vi eksempler, som er konstrueret ud fra Trafikministeriets område. Der er alene tale om eksempler, som har et pædagogisk formål.

1. Forarbejdet til en handlingsplan

Formålet med en handlingsplan

Helt grundlæggende er formålet med en handlingsplan at beskrive, hvordan man systematisk inden for klare tids- og økonomirammer og ud fra klare prioriteringer tilrettelægger sin indsats på handicapområdet: på kort (3-5 år), på lidt længere (7-12 år) og på lang sigt (10-20 år). En lige så vigtig del af handlingsplanen er at få beskrevet, hvordan man vil arbejde med og sikre sig, at målene opfyldes.

Processen

Arbejdet med en handlingsplan kan opdeles i tre faser: udarbejdelse, implementering og opfølgning. Alle faser er lige vigtige for at opnå de delmål og endelige mål, som er fastlagt i handlingsplanen.

Organisation og forankring

Det er vigtigt, at handlingsplanen er politisk forankret og har topledelsens opbakning og opmærksomhed. En væsentlig forudsætning for succes med en handlingsplan på handicapområdet er, at kulturen i ministeriet, departementet, styrelsen etc. er positiv. Der sker intet, hvis der er ligegyldighed og modvilje fra ledelsens side. Det samme er tilfældet, hvis der er modvilje, eller manglende forståelse i ministeriet.

Ministeriet bør ved udarbejdelsen af handlingsplanen tage initiativ til, at såvel interne som eksterne aktører inddrages, så det sikres, at målene i handlingsplanen er koordineret med de tilgrænsende ministerområder.

De relevante parter bør inddrages i forbindelse med udarbejdelse og opfølgning af handlingsplanen, herunder handicaporganisationerne og andre relevante interessenter, som kan bidrage med konstruktive forslag. Dette skal også være med til at sikre handlingsplanens legitimitet og en følelse af "ejerskab" til målene. Processen omkring udarbejdelse af handlingsplanen er meget væsentlig for den videre realisering af handlingsplanenes mål. Det er under denne proces, at aktørernes kompetencer skabes og målene legitimeres.

Der skal ligeledes sikres et samspil mellem de forskellige områder i og mellem ministerierne fx ved at etablere tværgående arbejdsgrupper mv.

Det bør i handlingsplanen klart fremgå, hvem der er ansvarlige for gennemførelse af de forskellige mål, så der til enhver tid er klarhed om ansvarsfordelingen internt såvel som eksternt.

Der skal nedsættes en arbejdsgruppe, som internt følger processen løbende og sørger for at afrapportere til omgivelserne. Planens mål skal meldes ud til de relevante aktører, som skal sikre opbakning og de rette rammer for at kunne gennemføre målene.

2. Tilblivelse af handlingsplanen

Hvordan er organisationsformen i ministeriet

Før man begynder arbejdet med en handlingsplan, er det vigtigt at overveje rækkevidden af den enkelte handlingsplan. Skal handlingsplanen omfatte hele ministeriet med samtlige styrelser, direktorater, etc., eller skal der være en handlingsplan for departementet og en for hver af styrelserne, direktoraterne etc.? Nedenfor er som eksempel medtaget et organisationsdiagram for Trafikministeriet.

Hvis man i Trafikministeriet vælger at lave en handlingsplan for departementet og en for hver af styrelserne, selskaberne m.v. kan modellen, som følgende beskrives, anvendes på hver enkelt af enhederne. Det er dog vigtigt, at der på ledelsesniveau er et overblik over handlingsplanerne, så der kan skabes kontinuitet og sammenhæng inden for det samlede ministerområde.

Vælger man at udfærdige flere handlingsplaner inden for fx Trafikministeriet skal der løbende sikres en dialog og opfølgning i forhold til de øvrige handlingsplaner, ligesom det også er vigtigt at koordinere initiativerne med tilgrænsende områder inden for andre ministerområder.

Eksempel på organisationsdiagram:

Organisationsdiagram

Handicappolitik integreret i ministeriet

En handlingsplan består både af en intern og en ekstern del.

Intern del af handlingsplanen

For at en handlingsplan kan få det rette afsæt og effekt, bør de interne forhold i ministeriet være i overensstemmelse med intentionen i handlingsplanen. Dvs. at man fx i ministeriet skal have forholdt sig aktivt til, hvordan man internt søger at fremme ligebehandling mellem handicappede og ikke-handicappede.

Eksempler på dette kan være:

Er der i den eksisterende personalepolitik taget stilling til spørgsmålet om ansættelse af medarbejdere med et handicap? Her tænkes dels på ansættelse af handicappede på ordinære vilkår, dels på ansatte på særlige vilkår
Er organisationens hjemmeside tilgængelig for handicappede, dvs. er den i overensstemmelse med Statens retningslinier for offentlige hjemmesiders og netsteders tilgængelighed?
Hvis der lægges netpublikationer ud på nettet, er de så i overensstemmelse med Statens standard for elektronisk publicering?
Hvis der udgives publikationer eller anden form for informationsmateriale, er dette udformet på en måde, så det også er tilgængeligt for fx blinde og svagtseende?
Er bygningerne og lokalerne fysisk tilgængelige, dvs. lever de op til kravene i DS 3028:2001 Tilgængelighed for alle?
Er der teleslynge i mødelokaler?
Er der en handicapparkeringsplads tæt ved institutionen?

Ekstern del af handlingsplanen

Ligeledes er det en forudsætning for ligebehandling af handicappede, at ministeriet konsekvent medtænker handicapperspektivet i det daglige udadrettede arbejde. Ved det udadrettede arbejde menes det arbejde, som organisationen er "sat i verden til" at udføre.

Eksempel på udadrettede opgaver for Trafikministeriet:

Udarbejdelse af lovforslag. Her skal der tages højde for, at lovforslaget er med til at fremme ligebehandling af handicappede og ikke medfører en uligebehandling af handicappede.
Vejdirektoratet skal i forbindelse med udarbejdelse af vejreglerne være særligt opmærksom på, at disse får en positiv betydning for handicappedes fri og uhæmmede færden i det ydre miljø
Meteorologisk Institut skal være opmærksom på at formidle fx vejrudsigten på en måde, så den også er tilgængelig for handicappede.
DSB skal på et meget tidligt tidspunkt tage brugerne med på råd, når der skal indkøbes nyt materiel, så man sikrer, at det er handicaptilgængeligt og dermed muligt for handicappede i en større udstrækning at anvende de kollektive transportmidler.
Færdselsstyrelsen skal ved udarbejdelse af detailforskrifter for motorkøretøjer være opmærksom på de særlige behov, som fx kørestolsbrugere kan have i forbindelse med fastspænding i biler

3. Indholdet i en handlingsplan

En situationsbeskrivelse

Når man begynder arbejdet med at udarbejde en handlingsplan, er det naturligt at tage afsæt i en kortlægning og analyse af den hidtidige udvikling på området for at fremme ligebehandling af handicappede. Herunder bør der gøres rede for de regler og normer, der findes på området. Denne status bør være reflekterende og problematiserende, da det er dette erfaringsmateriale, som skal danne grundlag for en beskrivelse af de fremtidige/nye delmål og mål.

En afdækning af de hidtidige erfaringer, man har gjort sig på området for at fremme ligebehandling af handicappede kan være lærerig i forbindelse med en skitsering af kommende initiativer.

Kortlægningen bør også indeholde en beskrivelse af, hvordan samarbejdsfladerne tager sig ud såvel internt som eksternt, samt hvem der har ansvaret for, at de forskellige initiativer bliver realiseret.

Kvalitetskrav

Følgende kvalitetskrav skal bl.a. være opfyldt:

Målene skal være operationelle og målelige
Planen for gennemførelsen af målene skal være realistisk
De økonomiske konsekvenser skal være synliggjorte
Tidsplanen skal være realistisk
Ansvarsfordelingen skal præciseres
Formidlingen af handlingsplanen til de aktører, der er relevante for handlingsplanens udførelse, er medtænkt i handlingsplanen

Værdigrundlag

Med afsæt i FN’s standardregler og regeringens formulerede politik på området kan de overordnede målsætninger/visioner på området herefter blive drøftet og formuleret. Der vil som regel være mange mål, og det vil derfor være nødvendigt på kortere sigt at foretage en afvejning af de forskellige hensyn. Det vil ofte ikke være en nem proces at få alle målene nedskrevet og sat i forhold til hinanden. Processen vil kræve en del drøftelser såvel internt som eksternt. Dette er imidlertid en meget afgørende og væsentlig fase, da denne proces gerne skal medvirke til, at man inden for de forskellige områder opnår et større overblik og realiserbarhed.

Eksempel fra Trafikministeriet:

Trafikministeriet kunne tage udgangspunkt i Regel nr. 5 om tilgængelighed i FN’s Standardregler om lige muligheder for handicappede og Folketingsbeslutning B 137 fra 12. maj 1987 om forbedring af trafik- og adgangsforhold, samt Folketingsbeslutning B 43 fra 2. april 1993 om ligestilling og ligebehandling af handicappede med andre borgere.

Af regel nr. 5 om Tilgængelighed fremgår det eksempelvis:

Adgang til de fysiske omgivelser

1. De enkelte lande bør iværksætte foranstaltninger til at fjerne barrierer i de fysiske omgivelser. Disse foranstaltninger bør bestå i at udarbejde standarder og retningslinier samt at overveje at indføre lovgivning til sikring af tilgængelighed til forskellige områder i samfundet for eksempel boliger, bygninger, såvel offentlige som andre transportmidler, gader og andre udendørs omgivelser.

Af Folketingsbeslutning B 137 fremgår det blandt andet:

1) Trafikterminaler, dvs. tog- og busstationer, færgehavne og lufthavne, skal indrettes, så de er tilgængelige for handicappede.

2) Offentlige bygninger skal indrettes således, at de bliver tilgængelige for handicappede.

3) Offentlige transportmidler, dvs. busser, tog, færger, fly og hyrevogne, bør i videst muligt omfang være tilgængelige for handicappede.

4) Telebussystemer og særlige kørselsordninger for stærkt handicappede udbygges, så alle kan få dækket kørselsbehovet lokalt, regionalt og på landsplan.

5) Gader, veje mv. bør udformes på en sådan måde, at fremkommeligheden for alle handicapgrupper sikres i videst muligt omfang.

Af Folketingsbeslutning B 43 fremgår det blandt andet:

Folketinget henstiller til alle statslige og kommunale myndigheder samt private virksomheder med eller uden offentlig støtte

- at efterleve princippet om ligestilling og ligebehandling af handicappede med andre borgere

- at tage hensyn til og skabe muligheder for hensigtsmæssige løsninger under hensyntagen til handicappedes behov i forbindelse med forberedelse af beslutninger, hvor hensyntagen overhovedet kan komme på tale.

Opstilling af konkrete mål

Efter at have foretaget en kortlægning og analyse af de eksisterende forhold og den eksisterende lovgivning opstilles konkrete og målbare mål og delmål. Disse fyldes ud med en beskrivelse af konkrete initiativer, der skal iværksættes.

Eksempel fra Trafikministeriet:

Målet er, at den ordinære kollektive transport skal være tilgængelig for alle = mainstreaming.

Målet er, at de individuelle kørselsordninger skal være et reelt alternativ for de handicapgrupper, der ikke har mulighed for at anvende den ordinære kollektive transport. Hermed tænkes bl.a. på, at målgruppen for ordningen skal udvides, ordningen må ikke være dyrere for brugerne end i den ordinære kollektive transport og ordningen skal give den samme fleksibilitet som den ordinære kollektive transport. Et af de redskaber som Trafikministeriet har for at nå dette mål, er lovgivningen. Derfor kunne man tænke sig følgende:

Ved den kommende revision af lov om hovedstadsområdets kollektive persontrafik og lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet, hvor reglen om den individuelle handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede findes, kan departementet blandt andet gøre følgende (Det er vigtigt at understrege, at der findes mange andre kritikpunkter – dette er blot nogle af dem, som er valgt som eksempler):

Det skrives i lovene, at der ikke er en aldersgrænse på optagelse i de individuelle kørselsordninger. I dag findes der i mange af kørselsordningerne en administrativ fastsat aldersgrænse på 18 år. Denne aldersgrænse virker uligebehandlende, idet der ikke findes en sådan aldersgrænse i den ordinære kollektive transport.
Det skrives i lovene, at målgruppen for de individuelle kørselsordninger skal udvides til at omfatte andre end de personer, der anvender et ganghjælpemiddel. De individuelle kørselsordninger skal være et alternativ til den ordinære kollektive transport. Ved at definere målgruppen så snævert, uligebehandler man et stort antal handicappede, som ikke har mulighed for at anvende den ordinære kollektive transport.
Det har vist sig i praksis, at turantallet på minimum 104 ture om året i mange tilfælde opfattes som maksimum for antallet af ture. Det præciseres derfor i lovene, at antallet af ture skal være fleksibelt. Det at der er et loft over antallet af ture er uligebehandling af handicappede, idet borgere, der anvender den ordinære kollektive transport, ikke er begrænset i antallet af gange, de kan anvende den kollektive transport.

Prioritering

Skal handlingsplanens mål realiseres, er det nødvendigt at prioritere de enkelte mål. Dele af handlingsplanens udførelse vil kræve, at der afsættes økonomiske midler. Her må man vurdere, hvilke dele af handlingsplanens udførelse, der ikke kræver de store økonomiske midler, og som derfor vil kunne iværksættes inden for en kortere årrække. Andre dele af handlingsplanen vil kræve, at der arbejdes på at fremskaffe det økonomiske fundament for at kunne iværksætte disse initiativer, hvorfor det er realistisk at prioritere med, at disse først kan iværksættes i løbet af en årrække. Det skal beskrives, hvorfor prioriteringen finder sted i en bestemt rækkefølge. I den forbindelse opstilles en tidsplan for initiativer, som skal nås på kort, længere og lang sigt.

Eksempel fra Trafikministeriet:

Inden for 3-5 år:

At de individuelle kørselsordninger bringes i overensstemmelse med princippet om ligebehandling, således de problemerne bliver løst bl.a. ved at regulere taksterne, turantallet, målgruppen for ordningen.
At der etableres en generel ledsagerordning, som kan styrke handicappedes adgang til den ordinære kollektive transport
At der gennemføres en systematisk gennemgang af bybustrafikken med henblik på at afdække og afhjælpe barrierer for handicappede
At handicappedes ledsagelsesproblemer i forbindelse med internationale flyrejser bringe op i relevante internationale luftfartsorganisationer
At der udarbejdes en særlig handlingsplan til forbedring af overgangene mellem trafikformerne for handicappede

Inden for 10 år:

Samtlige nær-, regional- og fjerntogsstationer skal være tilgængelige
Der skal være iværksat konkrete initiativer, som har til formål at sikre et større antal kørestolsbrugere har adgang til det kørende materiel samtidig og i de samme passagerområder som alle andre passagerer
At S-tognettet er gjort 100% tilgængeligt for mennesker med handicap

Inden for 10-20 år:

Der skal være mulighed for fuld spontankørsel i alle dele af togtrafikken - også for kørestolsbrugere

En plan for, hvordan målene virkeliggøres

Visioner og politiske mål bliver sjældent realiseret, hvis ikke der afsættes de nødvendige økonomiske midler. Det er ofte her, at den reelle vilje til at sikre ligebehandling af handicappede strander. Det er imidlertid vigtigt at gøre sig klar, at der findes andre virkemidler end store "her-og-nu-puljer". Det kan fx være lovgivning, som giver tilstrækkelige tidsfrister til, at aktørerne får en rimelig planlægningshorisont uden økonomisk kompensation, frivillige aftaler og holdningsbearbejdning. Der kan også anvendes forskellige former for økonomisk tilskud alt efter område og formål.

Eksempel fra Trafikministeriet:

Det besluttes, at næste gang Trafikministeriets hjemmeside revideres, skal den udarbejdes efter Statens retningslinier for offentlige hjemmesiders og netsteders tilgængelighed. Dette er en del af handlingsplanens udførelse, der er udgifts neutral
DSB’s togmateriel skal være tilgængeligt for handicappede. Der indledes et samarbejde med Dansk Center for tilgængelighed og handicaporganisationerne. Herved sikres, at der ikke indkøbes nyt materiel, der ikke er tilgængeligt for handicappede
I forbindelse med udlicitering af opgaver sikres det, at der skabes tilgængelighed for handicappede. Det kan fx gøres ved, at handicaporganisationerne, Dansk Center for Tilgængelighed, forskellige videnscentre og andre er med til at fastlægge, hvilke krav der skal stilles i udbudsmaterialet.

Evaluering af initiativerne - resultatmåling

Hvis arbejdet med handlingsplaner skal lykkes og have reel effekt, er det vigtigt, at der løbende sker en evaluering af processen og resultaterne. Det er en meget væsentlig del af kvalitetssikringen, men det er også en vigtig del af det at "holde dampen oppe" internt, fordi evalueringen synliggør fremskridtene og barriererne. Det er bl.a. gennem evalueringen, at den vigtige læringsproces sker. Derfor skal evalueringen tænkes ind i processen fra starten. Evaluering er dermed ikke noget, man kobler på som et tilbageblik, når processen er afsluttet. Evalueringen og evalueringslogikken stiller nemlig krav til udformningen af handlingsplanen. Man tvinger sig selv til bl.a. at stille evalueringsspørgsmålene:

Hvad skal det her føre til ?
Har vi opnået det, vi ønskede ?
Hvordan måler vi, om vi nåede resultaterne ?

Evalueringen er ikke slutpunktet, men startpunktet for en proces. Evalueringen skal ske løbende og parallelt med udviklingen og realiseringen af handlingsplanens øvrige elementer.

Det betyder, at man må arbejde med forskellige former for evalueringer. I nogle dele af processen vil evalueringen bestå af en ren intern selvevaluering, hvor de der er dagligt ansvarlige for processen evaluerer sig selv som en vigtig del af den løbende kvalitetssikring. På andre punkter i forløbet – typisk i forbindelse med nogle "naturlige ophold" i projektet – vil det være relevant med en evaluering, som foretages af udefrakommende øjne. Det kan være en evaluering, som foretages af andre medarbejdere i ministeriet, end de der er dagligt involveret i processen. Der er tale om en slags ekstern intern evaluering.

Endelig er det helt afgørende, at der sker en ren ekstern evaluering. Den eksterne evaluering er offentlighedens og interessenternes mulighed for at følge og overvåge processen. Den eksterne evaluering er ligeledes vigtig af hensyn til kvalitetssikringen, af hensyn til måleopfyldelsen og sidst men ikke mindst af hensyn til signalværdien. En ekstern evaluering er med til at signalere, at ministeriet tager processen alvorligt, at man har en så stærk vilje til at gennemføre handlingsplanen, at man "tør" lade andre og udefrakommende "kikke én over skulderen".

Hvordan den hensigtsmæssige organisering af den eksterne evaluering skal se ud, vil være helt forskellig fra proces til proces, fra handlingsplan til handlingsplan. Det kan være eksterne konsulentfirmaer, som forestår evalueringen, eller det kan være en mere dynamisk og politisk proces, hvor man etablerer en slags bestyrelseslignende ledelse af handlingsplanerne. På den måde kan man sikre en større, men også mere professionel ansvarlighed over for projektet, end man fx opnår i de traditionelle følge- eller referencegrupper.