Handicappede og retssikkerhed

KOLOFON OG INDHOLDSFORTEGNELSE FRA TRYKT UDGAVE

    Handicappede og retssikkerhed udgives af

    Det Centrale Handicapråd
    Bredgade 25
    Skt. Annæ Passage, opg. F, 4. sal
    1260 København K
    Telefon: 33 11 10 44
    Telefax: 33 11 10 82
    Teksttelefon: 33 11 10 81
    Hjemmeside: www.dch.dk
    Email: dch@dch.dk

    Udarbejdelse:
    Charlotte Trusell
    Ane Fink
    Henning Strange

    Layout: Casper Hollerup

    Oplag: 1000
    ISBN-nr: 87-90985-08-7
    Oktober 2000
 
 

INDLEDNING    4

HVAD ER RETSSIKKERHED?    5

HVAD ER PROBLEMSTILLINGERNE?    6
    SKØNSPRÆGET LOVGIVNING    6
    KOMMUNALT SELVSTYRE    7

RETSSIKKERHEDENS SIKKERHEDSNET    8

EKSEMPLER PÅ RETSSIKKERHEDSPROBLEMER    11
    VOKSNE PÅ BØRNEINSTITUTIONER    11
    PERSONLIGE TILLÆG    12
    SAGSBEHANDLINGSFRISTER M.M.    13
    FLEKS- OG SKÅNEJOB    14
 
 

INDLEDNING

Det Centrale Handicapråd afholder en konference den 10. november 2000, hvor retssikkerhed diskuteres med overvejende fokus på det kommunale selvstyre. Desuden udgiver Rådet denne pamflet om retssikkerhed med fokus på sagsbehandlingen på det sociale område. Målgruppen for pamfletten er kommuner, amter, handicaporganisationer og andre interesserede.

Den stadig stigende decentralisering, som følger af de mange opgaver, der lægges ud i det kommunale selvstyre, udgør en latent risiko for en politisk marginalisering af handicappede. Der er grund til at nære bekymring for, at denne decentralisering - i kombination med kommunernes og amternes pressede økonomi - kan føre til et uacceptabelt lavt og geografisk skævvredet serviceniveau over for handicappede borgere.

Handicappede er for få til at kunne stemme sig til politisk indflydelse. Handicappede kan af samme grund have svært ved at organisere sig som en tilstrækkelig gennemslagskraftig pressionsgruppe på lokalt plan. Der påhviler derfor myndighederne en særlig forpligtelse til at sikre, at handicappede ikke bliver genstand for administrativ vilkårlighed, eller bliver overset og tilsidesat i prioriteringskampen mellem forskellige lokalpolitiske interesser.

Det Centrale Handicapråd har længe været opmærksom på retssikkerhedsniveauet for mennesker med handicap. Indførelsen af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område den 1. juli 1998 har yderligere styrket interessen, og i september 1999 havde Rådet en temadrøftelse om retssikkerhed.

Med konferencen og pamfletten vil Rådet bidrage til, at handicappedes særlige retssikkerhedsproblemer bringes frem i lyset.
 

HVAD ER RETSSIKKERHED?

Begrebet retssikkerhed er ikke et entydigt begreb og er derfor heller ikke enkelt at definere. I Juridisk Grundbog er begrebet defineret som: "Udtryk for samfundsforholdenes regulering ved klare og gennemskuelige retsregler". Dette er for så vidt en klar definition, men den er ikke let at bruge i praksis, fordi en stor del af lovgivningen netop ikke er klar og letgennemskuelig.

Tidligere ombudsmand Lars Nordskov Nielsen har defineret retssikkerhed som det forhold, at borgerne får de ydelser, de har krav på efter lovgivningen, mens borgerne ikke pålægges andre pligter end dem, der efter lovgivningen er hjemmel til at pålægge dem.

Retssikkerhed opdeles traditionelt i materiel og processuel retssikkerhed. Den materielle og processuelle side af retssikkerhedsbegrebet supplerer hinanden, og begge sider bidrager til det samlede retssikkerhedsniveau.

Materiel retssikkerhed handler om indholdet i retsreglerne. Det handler blandt andet om, at en borger skal have mulighed for at kende sine rettigheder ved gennemlæsning af lovgivningen på et givent område. Det handler også om, at forvaltningens afgørelse skal svare til indholdet i loven og være i overensstemmelse med grundlæggende retsprincipper. Bl.a. skal afgørelsen være truffet på et sagligt grundlag og ud fra princippet om lighed for loven.

Den processuelle retssikkerhed handler om, hvordan en sag skal behandles fra ansøgning til afgørelse. Den processuelle retssikkerhed sikres ved faste spilleregler som f.eks. forvaltningslovens regler om partshøring, aktindsigt og begrundelsespligt. Borgerens ret til at klage er f.eks. en meget vigtig måde at sikre den processuelle retssikkerhed på. Hvis der ikke kan klages over en afgørelse, er der tale om svækket processuel retssikkerhed. Det er f.eks. tilfældet ved ansøgning om individuel befordring efter servicelovens § 103, hvor kommunens afgørelse er endelig.

I de tilfælde, hvor der er klageadgang, kan klagemyndighedens kompetence til at ændre afgørelsen være begrænset til kun at gælde for dele af afgørelsen. Den slags begrænsninger i klagemyndighedens kompetence begrænser også den grad af retssikkerhed, der ligger i at kunne klage. I sociale sager kan klagemyndigheden f.eks. ikke tage stilling til den del af afgørelsen, der er baseret på et skøn, medmindre skønnet er ulovligt eller åbenbart urimeligt.
 

HVAD ER PROBLEMSTILLINGERNE?

To forhold har især betydning for handicappede borgeres retssikkerhed: skønspræget lovgivning og det kommunale selvstyre.

SKØNSPRÆGET LOVGIVNING

En lang række love, ikke mindst inden for sociallovgivningen, giver på mange punkter myndighederne mulighed for at udøve individuelle skøn, når der træffes afgørelse om tildeling af ydelser mv. Det medfører, at lovgivningen ikke entydigt og præcist beskriver borgerens ret og borgerens pligt. F.eks. når der står i en regel, at en myndighed "kan" bevilge en ydelse, uden at reglen siger, hvem der skal have ydelsen og hvornår. Her taler man om det frie skøn. Ud over sådanne helt frie skøn er der grader af "elastik" i lovgivningen, som giver myndigheden mulighed for og pligt til at udøve et skøn under nogle opstillede betingelser. Det kan være bestemmelser om, at "kommunen sørger for en ydelse til borgere som på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov for denne ydelse". De fleste skønsmæssige bestemmelser har en lignende formulering, hvor der er indlagt nogle betingelser, som kommunen skal følge, men hvor man kan fortolke disse betingelser smalt eller bredt. Det skønsprægede i en regel kan gælde for beskrivelsen af hvem, der har ret til en ydelsen, eller i beskrivelsen af hvilken ydelse, der er tale om. Når der er indlagt et skøn i en regel, har myndigheden pligt til foretage en konkret vurdering. En kommune kan f.eks. ikke fastsætte lokale regler, som sætter skønnet helt ud af kraft.

Baggrunden for skønsmæssige regler vil oftest være, at der skal træffes afgørelser og indrettes tilbud, der så vidt muligt er tilpasset den enkelte borgers behov. Eller at praksis skal kunne udvikle sig på en fleksibel måde, hvilket kan være vanskeligt, hvis reglerne er meget præcist formuleret. Men der er også situationer, hvor det ikke er muligt at vide, hvordan reglerne konkret skulle se ud på det tidspunkt, hvor loven bliver vedtaget, og hvor der først må udvikles en praksis. Baggrunden kan også være, at lovgiver vil sikre mulighed for at stille en ydelse til rådighed, men ikke er parat til at give borgerne et direkte retskrav på denne ydelse.
 

KOMMUNALT SELVSTYRE

I Danmark har vi kommunalt selvstyre, hvilket indebærer, at hver kommune og amt selv prioriterer mellem forskellige indsatsområder. Men det betyder ikke, at kommuner og amter har fuldstændig frit valg i prioriteringen af de midler, der er til rådighed. Lovgivningen sætter grænser for råderummet, men denne grænsedragning kan ikke være skarp, når lovgivningen ikke er klar og præcis. Sammenfald af kommunalt selvstyre og skønsmæssig lovgivning giver derfor problemer i forhold til den enkelte borgers retssikkerhed.

Det kommunale selvstyre giver adgang til et politisk skøn, og kommunernes ret til at udøve politiske skøn skal naturligvis respekteres. Det politiske skøn må imidlertid ikke forveksles med det retlige skøn, som lovgivningen lægger op til. Det er to helt forskellige skøn, og de må ikke blandes sammen. Når en kommune optræder som forvaltningsmyndighed skal den som andre offentlige myndigheder overholde lovens regler, herunder forvaltningsloven, udøve lovmæssig forvaltning og følge god forvaltningsskik. Kommunen har budgetmyndigheden og dermed retten til at fastsætte et vist niveau for de kommunale serviceydelser som f.eks. daginstitutioner, skoler, biblioteker og hjemmehjælp. Men retten til at fastsætte det kommunale serviceniveau er ikke en fuldstændig frihed. En kommune kan ikke nægte at yde en social ydelse med den begrundelse, at der ikke er flere midler på kontoen det år. Så vidt rækker det politiske skøn ikke, her må loven respekteres.

Det er især de bestemmelser, der pålægger kommunen eller amtet pligt til at have forskellige tilbud, som kan føre til forskellige serviceniveauer. Ifølge loven skal tilbudene udbydes, men der findes sjældent noget klart svar på, hvor længe en borger skal finde sig i at vente på at få det enkelte tilbud. Inden for sociallovgivningen har serviceniveauet f.eks. betydning for ydelser som fleksjob, botilbud, hjemmehjælp, dagtilbud m.m.
 

RETSSIKKERHEDENS SIKKERHEDSNET

Der findes forskellige redskaber til at begrænse omfanget af de problemer, der er beskrevet ovenfor. Domstolene, Folketingets Ombudsmand og det kommunale tilsyn træffer afgørelser, som tager stilling til forvaltningens handlemåde. Disse instanser indgår derfor som nogle forholdsvis hårde redskaber til støtte for retssikkerheden i forvaltningen.

På det sociale område er der en stigende tendens til, at borgeren går til domstolene og anlægger en retssag, hvis borgeren mener, at lovgivningen ikke overholdes. Domstolene kan i princippet tage fuld stilling til alle spørgsmål i alle sager, men har traditionelt været tilbageholdende med at tage stilling til myndigheders skønsudøvelse. Der er dog en tendens til, at domstolene i et større omfang end tidligere konkret vurderer, om skønnet er udøvet korrekt i sociale sager.

Folketingets Ombudsmand kan også tage stilling til sager, der har været forsøgt anket, eller hvor der ingen klagemuligheder er. Folketingets Ombudsmand bedømmer ikke blot en sag ud fra gældende lovregler, men også ud fra en vurdering af "god forvaltningsskik". På den måde bidrager Ombudsmanden til udvikling af nye regler om, hvordan forvaltningen skal opføre sig, og bidrager på den måde også til at styrke den processuelle retssikkerhed generelt.

Det kommunale tilsyn skal holde øje med, at kommunerne overholder loven. Kommunale afgørelser, som man ikke kan klage over i det administrative system, kan man derfor bede tilsynet om at vurdere. Det kommunale tilsyn kan f.eks. tage stilling til, om en kommunes generelle serviceniveau er i overensstemmelse med loven. På det sociale område er det en vigtig funktion, fordi de administrative klageorganer netop ikke kan tage stilling til serviceniveauet.

Der findes også forskellige bløde styringsinstrumenter, som kan bidrage til at sikre retssikkerheden:

Den Sociale Ankestyrelse og de sociale nævn har bl.a. ansvaret for at koordinere praksis på det sociale område. Formålet er at mindske forskellene på landsplan, så der sikres et ensartet niveau for afgørelser, samtidig med at det kommunale serviceniveau respekteres. Som et led i praksiskoordineringen kan Den Sociale Ankestyrelse f.eks. udbede sig et antal sager, som de herefter gennemgår med det formål at kortlægge praksis på et givent område. Ankestyrelsen indsamler desuden statistiske oplysninger om kommunernes og nævnenes praksis. Det praksiskoordinerende arbejde offentliggøres blandt andet i form af Det Sociale Danmarkskort og diverse undersøgelser.

Kommunens beskrivelse af serviceniveauet har ligeledes betydning for retssikkerheden, fordi det bidrager til gennemskueligheden. Beskrivelserne giver borgeren mulighed for at vide, hvad han eller hun kan forvente, og eksterne kontrolinstanser (f.eks. tilsynsrådene) får bedre grundlag for at holde øje med, om en kommunes serviceniveau ligger inden for lovens rammer. Der er f.eks. krav om, at kommunerne skal udarbejde servicedeklarationer efter kommunestyrelsesloven, kvalitetsstandarder for praktisk bistand i hjemmet efter serviceloven og retningslinier for brugerinddragelse ligeledes efter serviceloven.
 

EKSEMPLER PÅ RETSSIKKERHEDSPROBLEMER

VOKSNE PÅ BØRNEINSTITUTIONER

Siden 1995 har årlige undersøgelser vist, at der bor voksne mennesker med handicap på døgninstitutioner for børn og unge. Antallet af voksne på børneinstitutioner har dog været faldende, siden problemet blev konstateret i 1995. Faldet skyldes både, at pladserne på børneinstitutionerne er blevet konverteret til voksenpladser, og at amterne udvider kapaciteten på voksenområdet, så der bliver plads til flere unge efterhånden, som de bliver voksne.

Problemet med voksne på børneinstitutioner blev konstateret, fordi der efter reformen om pensionsudbetaling i 1995 blev udbetalt førtidspension til beboere på vokseninstitutioner, mens voksne på børneinstitutioner fortsat fik lommepenge i stedet for førtidspension. Voksne, som boede på børneinstitutioner, blandt andet pga. ventelister til vokseninstitutioner, fik altså ikke udbetalt deres pension. Reformens målsætninger om ligestilling kom derfor ikke til at gælde for den gruppe. Reglerne er siden ændret, så der nu ikke længere er problemer med den manglende pensionsudbetaling. Tilbage står, at ventelister til voksentilbud betyder, at nogle mennesker med handicap ikke får et alderssvarende botilbud.

Adgangen til en plads på et amtsligt botilbud er afhængig af det pågældende amts serviceniveau. Derfor er det ikke ulovligt, at der er ventelister til de amtslige botilbud for voksne, selv om der står i serviceloven, at amtskommunen skal sørge for pladser i botilbud for voksne med handicap. Men det er et retssikkerhedsproblem, at amtskommunens pligt til at sørge for pladser i amtslige botilbud for voksne ikke sikrer den enkelte voksne et passende tilbud.
 

PERSONLIGE TILLÆG

Ældresagen gennemførte i 1998 en undersøgelse af kommunernes praksis i forbindelse med tildeling af personligt tillæg efter pensionslovens § 17, stk. 1 og stk. 3. Undersøgelsen viste store variationer imellem kommunerne på de interne regler, og på den praksis som ligger til grund for tildeling af personlige tillæg til pensioner. Resultatet er, at ansøgninger om personlige tillæg fra pensionister med identiske økonomiske forhold kan føre til vidt forskellige afgørelser alt efter pensionistens bopæl.

Lovreglerne om personligt tillæg lægger op til, at kommunen skal foretage en helt konkret vurdering af hver enkelt anmodning. I vurderingen indgår overvejelser om, hvorvidt de udgifter, pensionisten søger hjælp til, er nødvendige og rimelige. Derudover skal kommunen vurdere pensionistens økonomiske forhold og tage stilling til, om vedkommende har mulighed for selv at dække udgifterne.

Kommunen skal således foretage en retlig vurdering af borgerens behov. Samtidig kan kommunalbestyrelsen tage politisk stilling til serviceniveauet for økonomisk hjælp i form af personlige tillæg til pensionister. Både det retlige skøn og den politiske fastlæggelse af serviceniveauet skal ligge inden for lovens rammer, men det kan være svært for borgeren at vide, hvornår det er tilfældet, fordi lovens rammer ikke er særlig tydelige. Pensionisten kan klage over kommunens afgørelse og dermed få det sociale nævn til at tage stilling til sagen. Det sociale nævn er dog begrænset i sin adgang til at vurdere kommunens skøn og kommunens serviceniveau.

Ældresagens undersøgelse har givet anledning til en del debat, som også har ført til et forslag fra socialministeren om ændring af reglerne for personlige tillæg. Forslaget går bl.a. ud på, at der i nogle tilfælde skal være faste minimumsgrænser for kommunens interne regler for, hvornår en borgers økonomiske forhold giver ret til et tillæg.
 

SAGSBEHANDLINGSFRISTER M.M.

Fra 1. juli 1998 har der været krav om, at kommuner og amter fastsætter sagsbehandlingsfrister i sociale sager og udarbejder generelle retningslinier for brugerinddragelse. I efteråret 1999 havde 6 amter endnu ikke udarbejdet sagsbehandlingsfrister, og mindst 40 procent af kommunerne havde ikke frister i alle sager. Endnu færre havde udarbejdet generelle retningslinier for brugerinddragelse.

Andre bestemmelser i de sociale love giver borgeren ret til helhedsbedømmelse, ret til vurdering efter 8 uger mv. En undersøgelse fra Den Sociale Ankestyrelse viser, at mange kommuner i Vestsjællands Amt bl.a. ikke overholder reglen om, at der senest 8 uger efter borgerens henvendelse skal foretages en vurdering af, om borgeren kan få hjælp til forsørgelse.

Servicedeklarationer, sagsbehandlingsfrister, retningslinier for brugerinddragelse, kvalitetsstandarder for hjemmehjælp m.m. er med til at øge informationsniveauet mellem kommunen og dens omverden. Det bidrager også til retssikkerheden, fordi information er borgerens forudsætning for at vide, hvad der er galt, og hvornår han/hun skal klage. Det er også et redskab for andre kontrolorganer til at se og vurdere kommunens serviceniveau og praksis på forskellige sagsområder.

Kravene er fastsat for at styrke samspillet mellem borger og forvaltning. Kravene er en del af de bløde styringsinstrumenter, og hvis de skal virke, er det nødvendigt, at kommuner og amter bruger dem aktivt.
 

FLEKS- OG SKÅNEJOB

Der har i de forløbne år været en stadig stigende fokusering på det rummelige arbejdsmarked. Der er skabt mulighed for ansættelser med indbyggede skånehensyn i form af fleks- og skånejob, og antallet af oprettede fleks- og skånejob bruges som et vigtigt mål for, hvor langt målsætningen om det rummelige arbejdsmarked er nået.

Danmarks Statistik indsamler hvert år oplysninger om, hvor mange fleks- og skånejob, der er oprettet i hver kommune og amt. Det har vist sig, at der er overordentlig stor forskel på, hvor mange af disse jobs, der er oprettet i hver enkelt kommune og amt. 75 procent findes vest for Storebælt og 25 procent øst for, selv om den største koncentration af arbejdspladser faktisk findes på Sjælland.

Antallet af oprettede fleksjob siger ikke i sig selv noget om retssikkerheden. Men den store forskel i tallene kan være udtryk for, at nogle får et fleksjob, selv om de i virkeligheden ikke opfylder betingelserne, eller at nogle ikke får det fleksjob, de er berettiget til. Og det er i så fald et retssikkerhedsmæssigt problem.

  Det Centrale Handicapråd Version 1 den 1. november 2000
Denne publikation findes på adressen http://www.dch.dk/publ/retssikkerhed
Copyright (c) Det Centrale Handicapråd