Handicappede og retssikkerhed KOLOFON OG INDHOLDSFORTEGNELSE FRA TRYKT UDGAVE Handicappede og retssikkerhed udgives af Det Centrale Handicaprd Bredgade 25 Skt. Ann Passage, opg. F, 4. sal 1260 Kbenhavn K Telefon: 33 11 10 44 Telefax: 33 11 10 82 Teksttelefon: 33 11 10 81 Hjemmeside: www.dch.dk Email: dch@dch.dk Udarbejdelse: Charlotte Trusell Ane Fink Henning Strange Layout: Casper Hollerup Oplag: 1000 ISBN-nr: 87-90985-08-7 Oktober 2000 INDLEDNING 4 HVAD ER RETSSIKKERHED? 5 HVAD ER PROBLEMSTILLINGERNE? 6 SKNSPRGET LOVGIVNING 6 KOMMUNALT SELVSTYRE 7 RETSSIKKERHEDENS SIKKERHEDSNET 8 EKSEMPLER P RETSSIKKERHEDSPROBLEMER 11 VOKSNE P BRNEINSTITUTIONER 11 PERSONLIGE TILLG 12 SAGSBEHANDLINGSFRISTER M.M. 13 FLEKS- OG SKNEJOB 14 INDLEDNING Det Centrale Handicaprd afholder en konference den 10. november 2000, hvor retssikkerhed diskuteres med overvejende fokus p det kommunale selvstyre. Desuden udgiver Rdet denne pamflet om retssikkerhed med fokus p sagsbehandlingen p det sociale omrde. Mlgruppen for pamfletten er kommuner, amter, handicaporganisationer og andre interesserede. Den stadig stigende decentralisering, som flger af de mange opgaver, der lgges ud i det kommunale selvstyre, udgr en latent risiko for en politisk marginalisering af handicappede. Der er grund til at nre bekymring for, at denne decentralisering - i kombination med kommunernes og amternes pressede konomi - kan fre til et uacceptabelt lavt og geografisk skvvredet serviceniveau over for handicappede borgere. Handicappede er for f til at kunne stemme sig til politisk indflydelse. Handicappede kan af samme grund have svrt ved at organisere sig som en tilstrkkelig gennemslagskraftig pressionsgruppe p lokalt plan. Der phviler derfor myndighederne en srlig forpligtelse til at sikre, at handicappede ikke bliver genstand for administrativ vilkrlighed, eller bliver overset og tilsidesat i prioriteringskampen mellem forskellige lokalpolitiske interesser. Det Centrale Handicaprd har lnge vret opmrksom p retssikkerhedsniveauet for mennesker med handicap. Indfrelsen af lov om retssikkerhed og administration p det sociale omrde den 1. juli 1998 har yderligere styrket interessen, og i september 1999 havde Rdet en temadrftelse om retssikkerhed. Med konferencen og pamfletten vil Rdet bidrage til, at handicappedes srlige retssikkerhedsproblemer bringes frem i lyset. HVAD ER RETSSIKKERHED? Begrebet retssikkerhed er ikke et entydigt begreb og er derfor heller ikke enkelt at definere. I Juridisk Grundbog er begrebet defineret som: "Udtryk for samfundsforholdenes regulering ved klare og gennemskuelige retsregler". Dette er for s vidt en klar definition, men den er ikke let at bruge i praksis, fordi en stor del af lovgivningen netop ikke er klar og letgennemskuelig. Tidligere ombudsmand Lars Nordskov Nielsen har defineret retssikkerhed som det forhold, at borgerne fr de ydelser, de har krav p efter lovgivningen, mens borgerne ikke plgges andre pligter end dem, der efter lovgivningen er hjemmel til at plgge dem. Retssikkerhed opdeles traditionelt i materiel og processuel retssikkerhed. Den materielle og processuelle side af retssikkerhedsbegrebet supplerer hinanden, og begge sider bidrager til det samlede retssikkerhedsniveau. Materiel retssikkerhed handler om indholdet i retsreglerne. Det handler blandt andet om, at en borger skal have mulighed for at kende sine rettigheder ved gennemlsning af lovgivningen p et givent omrde. Det handler ogs om, at forvaltningens afgrelse skal svare til indholdet i loven og vre i overensstemmelse med grundlggende retsprincipper. Bl.a. skal afgrelsen vre truffet p et sagligt grundlag og ud fra princippet om lighed for loven. Den processuelle retssikkerhed handler om, hvordan en sag skal behandles fra ansgning til afgrelse. Den processuelle retssikkerhed sikres ved faste spilleregler som f.eks. forvaltningslovens regler om partshring, aktindsigt og begrundelsespligt. Borgerens ret til at klage er f.eks. en meget vigtig mde at sikre den processuelle retssikkerhed p. Hvis der ikke kan klages over en afgrelse, er der tale om svkket processuel retssikkerhed. Det er f.eks. tilfldet ved ansgning om individuel befordring efter servicelovens 103, hvor kommunens afgrelse er endelig. I de tilflde, hvor der er klageadgang, kan klagemyndighedens kompetence til at ndre afgrelsen vre begrnset til kun at glde for dele af afgrelsen. Den slags begrnsninger i klagemyndighedens kompetence begrnser ogs den grad af retssikkerhed, der ligger i at kunne klage. I sociale sager kan klagemyndigheden f.eks. ikke tage stilling til den del af afgrelsen, der er baseret p et skn, medmindre sknnet er ulovligt eller benbart urimeligt. HVAD ER PROBLEMSTILLINGERNE? To forhold har isr betydning for handicappede borgeres retssikkerhed: sknsprget lovgivning og det kommunale selvstyre. SKNSPRGET LOVGIVNING En lang rkke love, ikke mindst inden for sociallovgivningen, giver p mange punkter myndighederne mulighed for at udve individuelle skn, nr der trffes afgrelse om tildeling af ydelser mv. Det medfrer, at lovgivningen ikke entydigt og prcist beskriver borgerens ret og borgerens pligt. F.eks. nr der str i en regel, at en myndighed "kan" bevilge en ydelse, uden at reglen siger, hvem der skal have ydelsen og hvornr. Her taler man om det frie skn. Ud over sdanne helt frie skn er der grader af "elastik" i lovgivningen, som giver myndigheden mulighed for og pligt til at udve et skn under nogle opstillede betingelser. Det kan vre bestemmelser om, at "kommunen srger for en ydelse til borgere som p grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov for denne ydelse". De fleste sknsmssige bestemmelser har en lignende formulering, hvor der er indlagt nogle betingelser, som kommunen skal flge, men hvor man kan fortolke disse betingelser smalt eller bredt. Det sknsprgede i en regel kan glde for beskrivelsen af hvem, der har ret til en ydelsen, eller i beskrivelsen af hvilken ydelse, der er tale om. Nr der er indlagt et skn i en regel, har myndigheden pligt til foretage en konkret vurdering. En kommune kan f.eks. ikke faststte lokale regler, som stter sknnet helt ud af kraft. Baggrunden for sknsmssige regler vil oftest vre, at der skal trffes afgrelser og indrettes tilbud, der s vidt muligt er tilpasset den enkelte borgers behov. Eller at praksis skal kunne udvikle sig p en fleksibel mde, hvilket kan vre vanskeligt, hvis reglerne er meget prcist formuleret. Men der er ogs situationer, hvor det ikke er muligt at vide, hvordan reglerne konkret skulle se ud p det tidspunkt, hvor loven bliver vedtaget, og hvor der frst m udvikles en praksis. Baggrunden kan ogs vre, at lovgiver vil sikre mulighed for at stille en ydelse til rdighed, men ikke er parat til at give borgerne et direkte retskrav p denne ydelse. KOMMUNALT SELVSTYRE I Danmark har vi kommunalt selvstyre, hvilket indebrer, at hver kommune og amt selv prioriterer mellem forskellige indsatsomrder. Men det betyder ikke, at kommuner og amter har fuldstndig frit valg i prioriteringen af de midler, der er til rdighed. Lovgivningen stter grnser for rderummet, men denne grnsedragning kan ikke vre skarp, nr lovgivningen ikke er klar og prcis. Sammenfald af kommunalt selvstyre og sknsmssig lovgivning giver derfor problemer i forhold til den enkelte borgers retssikkerhed. Det kommunale selvstyre giver adgang til et politisk skn, og kommunernes ret til at udve politiske skn skal naturligvis respekteres. Det politiske skn m imidlertid ikke forveksles med det retlige skn, som lovgivningen lgger op til. Det er to helt forskellige skn, og de m ikke blandes sammen. Nr en kommune optrder som forvaltningsmyndighed skal den som andre offentlige myndigheder overholde lovens regler, herunder forvaltningsloven, udve lovmssig forvaltning og flge god forvaltningsskik. Kommunen har budgetmyndigheden og dermed retten til at faststte et vist niveau for de kommunale serviceydelser som f.eks. daginstitutioner, skoler, biblioteker og hjemmehjlp. Men retten til at faststte det kommunale serviceniveau er ikke en fuldstndig frihed. En kommune kan ikke ngte at yde en social ydelse med den begrundelse, at der ikke er flere midler p kontoen det r. S vidt rkker det politiske skn ikke, her m loven respekteres. Det er isr de bestemmelser, der plgger kommunen eller amtet pligt til at have forskellige tilbud, som kan fre til forskellige serviceniveauer. Iflge loven skal tilbudene udbydes, men der findes sjldent noget klart svar p, hvor lnge en borger skal finde sig i at vente p at f det enkelte tilbud. Inden for sociallovgivningen har serviceniveauet f.eks. betydning for ydelser som fleksjob, botilbud, hjemmehjlp, dagtilbud m.m. RETSSIKKERHEDENS SIKKERHEDSNET Der findes forskellige redskaber til at begrnse omfanget af de problemer, der er beskrevet ovenfor. Domstolene, Folketingets Ombudsmand og det kommunale tilsyn trffer afgrelser, som tager stilling til forvaltningens handlemde. Disse instanser indgr derfor som nogle forholdsvis hrde redskaber til sttte for retssikkerheden i forvaltningen. P det sociale omrde er der en stigende tendens til, at borgeren gr til domstolene og anlgger en retssag, hvis borgeren mener, at lovgivningen ikke overholdes. Domstolene kan i princippet tage fuld stilling til alle sprgsml i alle sager, men har traditionelt vret tilbageholdende med at tage stilling til myndigheders sknsudvelse. Der er dog en tendens til, at domstolene i et strre omfang end tidligere konkret vurderer, om sknnet er udvet korrekt i sociale sager. Folketingets Ombudsmand kan ogs tage stilling til sager, der har vret forsgt anket, eller hvor der ingen klagemuligheder er. Folketingets Ombudsmand bedmmer ikke blot en sag ud fra gldende lovregler, men ogs ud fra en vurdering af "god forvaltningsskik". P den mde bidrager Ombudsmanden til udvikling af nye regler om, hvordan forvaltningen skal opfre sig, og bidrager p den mde ogs til at styrke den processuelle retssikkerhed generelt. Det kommunale tilsyn skal holde je med, at kommunerne overholder loven. Kommunale afgrelser, som man ikke kan klage over i det administrative system, kan man derfor bede tilsynet om at vurdere. Det kommunale tilsyn kan f.eks. tage stilling til, om en kommunes generelle serviceniveau er i overensstemmelse med loven. P det sociale omrde er det en vigtig funktion, fordi de administrative klageorganer netop ikke kan tage stilling til serviceniveauet. Der findes ogs forskellige blde styringsinstrumenter, som kan bidrage til at sikre retssikkerheden: Den Sociale Ankestyrelse og de sociale nvn har bl.a. ansvaret for at koordinere praksis p det sociale omrde. Formlet er at mindske forskellene p landsplan, s der sikres et ensartet niveau for afgrelser, samtidig med at det kommunale serviceniveau respekteres. Som et led i praksiskoordineringen kan Den Sociale Ankestyrelse f.eks. udbede sig et antal sager, som de herefter gennemgr med det forml at kortlgge praksis p et givent omrde. Ankestyrelsen indsamler desuden statistiske oplysninger om kommunernes og nvnenes praksis. Det praksiskoordinerende arbejde offentliggres blandt andet i form af Det Sociale Danmarkskort og diverse undersgelser. Kommunens beskrivelse af serviceniveauet har ligeledes betydning for retssikkerheden, fordi det bidrager til gennemskueligheden. Beskrivelserne giver borgeren mulighed for at vide, hvad han eller hun kan forvente, og eksterne kontrolinstanser (f.eks. tilsynsrdene) fr bedre grundlag for at holde je med, om en kommunes serviceniveau ligger inden for lovens rammer. Der er f.eks. krav om, at kommunerne skal udarbejde servicedeklarationer efter kommunestyrelsesloven, kvalitetsstandarder for praktisk bistand i hjemmet efter serviceloven og retningslinier for brugerinddragelse ligeledes efter serviceloven. EKSEMPLER P RETSSIKKERHEDSPROBL EMER VOKSNE P BRNEINSTITUTIONER Siden 1995 har rlige undersgelser vist, at der bor voksne mennesker med handicap p dgninstitutioner for brn og unge. Antallet af voksne p brneinstitutioner har dog vret faldende, siden problemet blev konstateret i 1995. Faldet skyldes bde, at pladserne p brneinstitutionerne er blevet konverteret til voksenpladser, og at amterne udvider kapaciteten p voksenomrdet, s der bliver plads til flere unge efterhnden, som de bliver voksne. Problemet med voksne p brneinstitutioner blev konstateret, fordi der efter reformen om pensionsudbetaling i 1995 blev udbetalt frtidspension til beboere p vokseninstitutioner, mens voksne p brneinstitutioner fortsat fik lommepenge i stedet for frtidspension. Voksne, som boede p brneinstitutioner, blandt andet pga. ventelister til vokseninstitutioner, fik alts ikke udbetalt deres pension. Reformens mlstninger om ligestilling kom derfor ikke til at glde for den gruppe. Reglerne er siden ndret, s der nu ikke lngere er problemer med den manglende pensionsudbetaling. Tilbage str, at ventelister til voksentilbud betyder, at nogle mennesker med handicap ikke fr et alderssvarende botilbud. Adgangen til en plads p et amtsligt botilbud er afhngig af det pgldende amts serviceniveau. Derfor er det ikke ulovligt, at der er ventelister til de amtslige botilbud for voksne, selv om der str i serviceloven, at amtskommunen skal srge for pladser i botilbud for voksne med handicap. Men det er et retssikkerhedsproblem, at amtskommunens pligt til at srge for pladser i amtslige botilbud for voksne ikke sikrer den enkelte voksne et passende tilbud. PERSONLIGE TILLG ldresagen gennemfrte i 1998 en undersgelse af kommunernes praksis i forbindelse med tildeling af personligt tillg efter pensionslovens 17, stk. 1 og stk. 3. Undersgelsen viste store variationer imellem kommunerne p de interne regler, og p den praksis som ligger til grund for tildeling af personlige tillg til pensioner. Resultatet er, at ansgninger om personlige tillg fra pensionister med identiske konomiske forhold kan fre til vidt forskellige afgrelser alt efter pensionistens bopl. Lovreglerne om personligt tillg lgger op til, at kommunen skal foretage en helt konkret vurdering af hver enkelt anmodning. I vurderingen indgr overvejelser om, hvorvidt de udgifter, pensionisten sger hjlp til, er ndvendige og rimelige. Derudover skal kommunen vurdere pensionistens konomiske forhold og tage stilling til, om vedkommende har mulighed for selv at dkke udgifterne. Kommunen skal sledes foretage en retlig vurdering af borgerens behov. Samtidig kan kommunalbestyrelsen tage politisk stilling til serviceniveauet for konomisk hjlp i form af personlige tillg til pensionister. Bde det retlige skn og den politiske fastlggelse af serviceniveauet skal ligge inden for lovens rammer, men det kan vre svrt for borgeren at vide, hvornr det er tilfldet, fordi lovens rammer ikke er srlig tydelige. Pensionisten kan klage over kommunens afgrelse og dermed f det sociale nvn til at tage stilling til sagen. Det sociale nvn er dog begrnset i sin adgang til at vurdere kommunens skn og kommunens serviceniveau. ldresagens undersgelse har givet anledning til en del debat, som ogs har frt til et forslag fra socialministeren om ndring af reglerne for personlige tillg. Forslaget gr bl.a. ud p, at der i nogle tilflde skal vre faste minimumsgrnser for kommunens interne regler for, hvornr en borgers konomiske forhold giver ret til et tillg. SAGSBEHANDLINGSFRISTER M.M. Fra 1. juli 1998 har der vret krav om, at kommuner og amter faststter sagsbehandlingsfrister i sociale sager og udarbejder generelle retningslinier for brugerinddragelse. I efterret 1999 havde 6 amter endnu ikke udarbejdet sagsbehandlingsfrister, og mindst 40 procent af kommunerne havde ikke frister i alle sager. Endnu frre havde udarbejdet generelle retningslinier for brugerinddragelse. Andre bestemmelser i de sociale love giver borgeren ret til helhedsbedmmelse, ret til vurdering efter 8 uger mv. En undersgelse fra Den Sociale Ankestyrelse viser, at mange kommuner i Vestsjllands Amt bl.a. ikke overholder reglen om, at der senest 8 uger efter borgerens henvendelse skal foretages en vurdering af, om borgeren kan f hjlp til forsrgelse. Servicedeklarationer, sagsbehandlingsfrister, retningslinier for brugerinddragelse, kvalitetsstandarder for hjemmehjlp m.m. er med til at ge informationsniveauet mellem kommunen og dens omverden. Det bidrager ogs til retssikkerheden, fordi information er borgerens forudstning for at vide, hvad der er galt, og hvornr han/hun skal klage. Det er ogs et redskab for andre kontrolorganer til at se og vurdere kommunens serviceniveau og praksis p forskellige sagsomrder. Kravene er fastsat for at styrke samspillet mellem borger og forvaltning. Kravene er en del af de blde styringsinstrumenter, og hvis de skal virke, er det ndvendigt, at kommuner og amter bruger dem aktivt. FLEKS- OG SKNEJOB Der har i de forlbne r vret en stadig stigende fokusering p det rummelige arbejdsmarked. Der er skabt mulighed for ansttelser med indbyggede sknehensyn i form af fleks- og sknejob, og antallet af oprettede fleks- og sknejob bruges som et vigtigt ml for, hvor langt mlstningen om det rummelige arbejdsmarked er net. Danmarks Statistik indsamler hvert r oplysninger om, hvor mange fleks- og sknejob, der er oprettet i hver kommune og amt. Det har vist sig, at der er overordentlig stor forskel p, hvor mange af disse jobs, der er oprettet i hver enkelt kommune og amt. 75 procent findes vest for Storeblt og 25 procent st for, selv om den strste koncentration af arbejdspladser faktisk findes p Sjlland. Antallet af oprettede fleksjob siger ikke i sig selv noget om retssikkerheden. Men den store forskel i tallene kan vre udtryk for, at nogle fr et fleksjob, selv om de i virkeligheden ikke opfylder betingelserne, eller at nogle ikke fr det fleksjob, de er berettiget til. Og det er i s fald et retssikkerhedsmssigt problem. Det Centrale Handicaprd Version 1 den 1. november 2000 Denne publikation findes p adressen http://www.dch.dk/publ/retssikkerhed Copyright (c) Det Centrale Handicaprd